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Fusion des minima sociaux : faut-il suivre l’exemple britannique ?


Ludovic Viévard | 9 mars 2017 | Mots-clés droits pauvreté politiques publiques | Fils rouges politiques publiques

En février dernier, la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) publiait Fusion des minima sociaux : les défis du Universal Crédit britannique. Dans ce rapport, l’organisme qui dépend du ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social explore la fusion des minima sociaux à la lumière de l’expérience anglaise.

Lisibilité, efficacité, acceptabilité : Un besoin de réforme des minima sociaux

Dans un rapport d’avril 2016, remis au Premier ministre Manuel Valls, Christophe Sirugue, député de Saône-et-Loire répondait au souhait du gouvernement de simplifier les dix minima sociaux bénéficiant à 4 millions de français. 

Le rapport décrit un système complexe, d’autant plus difficile à comprendre pour l’usager qu’il est fait d’aides multiples dont les règles d’attribution varient. Il en découle du non-recours aux droits, un manque d’efficacité des politiques publiques et une stigmatisation de l’aide. Outre un accès facilité à l'aide, la refonte de ces minima doit donc « renforcer son acceptabilité et fonder le consentement de tous à l’effort de solidarité ». Mais quel modèle suivre ? Le rapport envisage trois scénarios, dont le plus ambitieux – qui est aussi celui préconisé – consiste à fondre les dix minima sociaux dans une unique couverture socle. Si la loi de finance de 2017 amorce la réforme de ces aides, elle en maintient cependant la diversité.*

Le Universal Credit : L’essentiel de la réforme britannique

Ce n’est pas l’orientation qu’ont choisie les Britanniques. Avec le Universal Credit, ils entérinent la fusion de six allocations. Le déploiement de cette importante réforme s’étale de 2012 à 2020 et, pour l’heure, 240 000 ayant-droits sont concernés sur un total de 8 millions d’allocataires potentiels. Les limites de la comparaison avec la France tiennent aux différences de structure des aides ici et en Grande-Bretagne, ainsi qu’au périmètre d’application de la réforme, puisque le Universal Credit inclut les allocations logements et les primes d’activité qui ne sont pas visées par les scénarios hexagonaux. 

Refondre le système d’aide pour inciter les bénéficiaires à retourner vers l’emploi

Il apparait d’abord qu’une réforme de ce type n’a rien de mécanique : il ne s’agit pas seulement d’additionner des minima. Des orientations stratégiques sont nécessaires pour réorganiser les systèmes d’aides et, à raison, on parle de refonte des minima sociaux. Dans le système britannique celle-ci est orientée par le souci d’en faire un levier d’incitation à la reprise d’emploi. Il s’agit d’une prestation familialisée, accessible dès 18 ans, à laquelle peuvent s’ajouter des compléments, par exemple pour frais de garde d’enfant, ou pour les personnes en situation de handicap. Le barème du Universal Credit est incitatif : les revenus qui ne viennent pas de l’emploi sont déduits mais les revenus tirés de l’emploi le « bonifient » (1 euro gagné permet une augmentation de 35 centimes de son revenu total). L’incitation à l’emploi est aussi renforcée par la conditionnalité de l’aide à la recherche d’un emploi, davantage contrôlée pour le Universal Credit qu’auparavant. Le rapport souligne un net durcissement, d’autant que, en cas de manquement, la suppression du Universal Credit implique aussi la perte d’aides famille et logement qui, dans le précédent système, n’étaient pas conditionnées à la recherche d’un travail. Le rapport ne le dit pas, mais on peut se demander si, dans une conjoncture où l’offre d’emploi est structurellement inférieure à la demande, les plus fragiles ne risquent pas de pâtir de cette mesure.  

Le choix du foyer plutôt que celui de l’individu entraîne une forte redistribution du budget de l’aide sociale

Le rapport de la DARES analyse ensuite les transferts entre ménages consécutifs à la réforme. En effet, puisque celle-ci ne s’accompagne pas d’une augmentation de l’enveloppe globale de l’aide, la redéfinition des modalités d’accès et en particulier la familialisation de l’aide, fait que des personnes sont désormais moins aidées que dans le précédent système, tandis que d’autres le sont plus. Or, le transfert se fait, notamment, en défaveur des parents isolés, des ménages sans enfants et des personnes à temps partiel. Le rapport cite une étude de l’Institute for Fiscal Studies (IFS) qui indique que la réforme bénéficie en majorité aux ménages modestes « mais qu’elle aura un effet négatif sur le niveau de vie de certains ménages pauvres ».

Quelles leçons tirer de l’expérience britannique ?

Le rapport de la DARES souligne combien il est périlleux d’évaluer une réforme en cours de déploiement et plus encore ses effets à moyen et long terme. Il reprend cependant des éléments d’évaluation fournis en 2015 par le The Department for Work and Pensions (DWP) pour qui la réforme a un impact sur le retour à l’emploi des personnes : « le Universal Credit favoriserait un retour à l’emploi plus rapide pour la population étudiée, mais non un retour vers un emploi stable ». Pourquoi ? Parce que cet effet sur l’emploi serait davantage lié au renforcement des contrôles qu’à la structure de l’aide. Enfin, toujours selon le rapport de la DWP, la lisibilité du système d’aide sociale a effectivement été renforcée pour les cas les plus simples, mais la complexité administrative subsiste lorsque la situation des personnes l’est aussi.

En conclusion, la problématique de la refonte des minima sociaux réside pour partie dans l’unification des aides et la simplification de l’accès permettant de limiter le non-recours. Mais ce qui s’avère le plus complexe, c’est la définition des choix stratégiques qui prévalent à la réorganisation de cette refonte. « L’unification de plusieurs prestations sociales, aux barèmes et conditions d’éligibilité hétérogènes, requiert des arbitrages politiques : en choisissant de familialiser le Universal Credit et d’adopter un barème favorable aux actifs, la réforme entraîne d’importants transferts entre ménages ».

 

* Voir Principales mesures budgétaires du PLF 2017 sur le site du ministère de l’Économie et des Finances, p.13