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La lutte contre le non-recours aux droits sociaux fait-elle du sur place ? (1)


Parmi les « 100 propositions de la recherche » aux candidats de l’élection présidentielle, destinées à stimuler les débats, l’une vise à faire du non-recours aux prestations sociales un objectif prioritaire du gouvernement. Toute personne qui ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre est dans le non-recours. Dans le social, le taux de non-recours varie selon les dispositifs de 10% à 70%. Le revenu de solidarité active (RSA) et l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), quand ils sont connus, font souvent office de repoussoir. 36% des personnes qui ont droit au RSA n’effectuent pas les démarches pour le percevoir, idem pour 57 à 70% de celles éligibles à l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS).

Une aubaine pour réduire les déficits publics, pas si sûr…
On peut être tenté de penser que le non-recours est une aubaine pour réduire les déficits publics, d’autant plus que le nombre global de bénéficiaires des prestations sociales a augmenté au fil des années. Il est vrai que pour les caisses des Départements, le non-recours au RSA et à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) est synonyme d’économies. Pourtant si l’on met en balance ce que le non-recours coûte et ce qu’il rapporte à l’échelle de la société ou d’un territoire, il n’est pas sûr que l’on fasse des économies. A côté de ses fonctions sociale et de bien-être, la dépense sociale a une fonction économique, elle permet de soutenir la demande sociale dans les périodes de faible croissance qui sont devenues la règle, et d’enclencher un cercle vertueux fonctionnant à l’opposé des politiques d’austérité explique Philippe Warin dans un entretien accordé à la Gazette des communes (6 février 2017) : « agir sur le non-recours, c’est économiser des dépenses supplémentaires à l’avenir ». Sur le fond, le phénomène du non-recours porte préjudice à l’efficacité des politiques de solidarité et prive les citoyens d’un accès à des offres auxquelles ils ont droit. Le non-recours est d’autant plus préoccupant qu’il touche les personnes les plus précarisées et vulnérables, qui auraient le plus besoin d’aide et de protection.

Un enjeu de plus en plus affiché
L’enjeu du non-recours a été mis en avant dans le rapport Sirugue sur la réforme des minimas sociaux rendu en avril 2016 (voir aussi le billet Fusion des minima sociaux : faut-il suivre l’exemple britannique ?). Les 10 minimas sociaux existants vont en effet de pair avec une complexité des règles applicables aux allocataires. Le système actuel des minima sociaux est devenu incompréhensible pour l’usager. Cette situation alimente le non-recours. Dans la lignée de ce rapport, de plus en plus d’experts pensent qu’une réforme de la protection sociale doit réduire le nombre d'allocations et simplifier leur déclenchement.

Des mesures prises dans le cadre du Plan contre la pauvreté
Le phénomène de non-recours aux minima sociaux a été pris en compte dans le cadre du Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale lancé en 2013. Les « rendez-vous des droits » instaurés l’année suivante par les caisses d’allocations familiales (Caf) pour faire le point avec l’usager sur les droits auxquels il pourrait bénéficier est la mesure la plus emblématique de la lutte contre le non-recours. Quoique que difficile à évaluer, elle semble efficace : deux mois après le RV des droits RSA des CAF, 78% des personnes reçues se sont vues ouvrir un droit à une ou plusieurs prestations (75% deviennent allocataires du RSA, 28% bénéficient de la CMUC, 3%  des tarifs sociaux gaz électricité ou d’aides locales liées au RSA (e.ssentiel, n°168, 2017)). En revanche, d’autres mesures prévues par ce Plan ont été abandonnées, comme le dossier de demande simplifiée, et d’autres sont trop récentes pour que l’on en connaisse les effets. C’est le cas du portail numérique des droits sociaux (PNDS) créé par décret du 20 mars 2017 pour permettre aux personnes de consulter leurs droits aux prestations sociales, de simuler leurs prestations et d’engager des démarches. On peut craindre que la fracture numérique joue à plein et entrave l'appropriation de cet outil.

De multiples facteurs, en se conjuguant, ont un pouvoir dissuasif
Quels sont les causes du non-recours ? Selon la typologie construite par l’observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), il existe quatre grandes formes de non-recours, qui souvent s’entremêlent : le non-recours par méconnaissance (l’offre n’est pas connue), le non-recours par non-demande (l’offre est connue mais pas demandée, soit par sentiment de ne pas être concerné, soit par volonté de ne pas être stigmatisé, soit par découragement face à la complexité des démarches administratives), le non-recours par non-réception (l’offre est connue, demandée mais pas obtenue ou utilisée) et le non-recours par non-proposition (un professionnel ne propose pas une offre parce qu’il estime par exemple qu’elle n’est pas adaptée à la personne).

Une enquête menée récemment sur le non-recours dans deux départements a croisé les profils de non-recourants et les principales causes de non-recours évoquées, en indiquant l’intensité probable (+ à +++) de chacune d’entre elles. Il ressort clairement que des facteurs cognitifs comme la non connaissance des aides, ou la crainte d’être stigmatisé, se surajoutent à des facteurs d’ordre pratiques comme les difficultés d’accès à l’administration ou la complexité des règles d’attribution.

 

Profils et causes de non-recours identifiés pour le RSA, la CMU-C, l’ACS, et l’ASPA

Source : Blanchet, N., Giffard B, L'héreder A, Meunier M, Olm C, Revil H, and Rode A. Evaluation du non-recours aux minima sociaux et aux soins des personnes en situation de précarité sociale, Rapport final pour le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée Nationale, 2016