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Laïcité et fonction publique (1) : un principe en tension


Ludovic Viévard | 21 juin 2016 | Mots-clés laïcité droits | Fils rouges conflits de normes

Fondement de la République, la laïcité articule les principes de liberté religieuse et de neutralité de l'Etat. Ceux-ci se trouvent parfois mis en tension, en particulier dans les collectivités publiques ou les règles qui s'appliquent aux fonctionnaires ne sont pas celles qui s'appliquent aux usagers. Pour clarifier les conditions de la mise en application de la la laïcité, Annick Girardin, ministre de la Fonction publique, a installé le 7 juin dernier une commission « Laïcité et fonction publique ».  Le communiqué du ministère précise que celle-ci « a pour objectif d’apporter des réponses cohérentes et concrètes aux agents de la fonction publique et à leurs employeurs, aux questions qu’ils se posent quant à l’application du principe de laïcité et ses remises en cause ». De fait, au cœur des institutions publiques ou dans le rapport des agents aux usagers, l'application de la laïcité fait régulièrement l'objet de controverses.

Fonctionnaires et usagers : des situations opposées ?

La laïcité articule deux dimensions : la liberté religieuse des citoyens et la neutralité de l’État. Attention, l’ordre est important ; la seconde n’est pas une fin en soi, mais seulement le moyen de garantir au mieux la première ! La loi de 1905 est à cet égard assez claire. Son article 1 indique que « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public. ». Le premier principe énoncé est ainsi celui du droit de croire ou de ne pas croire et d’exercer librement son culte. Ce droit fondamental, déjà présent dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, a été repris dans les principaux textes fondateurs, comme la Constitution de 1858 ou la Convention européenne des droits de l’homme. Vient ensuite, dans l’article 2, la déclaration de neutralité de l’Etat qui s’exclut de fait du champ religieux : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Mais la prééminence du premier principe sur le second est attestée par cette précision concernant les personnes empêchées : « Pourront être inscrites auxdits budgets les dépenses relatives à des services d'aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons. » Ainsi, lorsqu’on s’interroge sur la mise en application du principe de laïcité, il faut veiller à bien distinguer la situation des usagers de celle des agents de la fonction publique ou des salariés qui rendent un service public. Les premiers sont libres de manifester leurs convictions religieuses quand seuls les seconds sont astreints à la neutralité, destinée à mieux garantir l'égalité de traitement de chacun, et rappelée dans la Loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Mais qu’est-ce que cela implique in concreto pour chacun d’eux ?

Neutralité religieuse et liberté de culte

Si la question mérité d'être posée, c'est que, d'un côté, la liberté religieuse des usagers n'est pas absolue, et que, de l'autre la neutralité des agents n'implique pas qu'ils n'aient pas de convictions religieuses ! La liberté dont disposent les usagers de manifester leurs convictions religieuses est soumise à certaines restrictions qui peuvent être difficiles à définir, comme cela apparaît dans le texte de la Charte de la laïcité dans les services publics. Diffusée par circulaire, elle précise que les usagers ont « le droit d’exprimer leurs convictions religieuses dans les limites du respect de la neutralité du service public, de son bon fonctionnement et des impératifs d’ordre public, de sécurité, de santé et d’hygiène ». Or le bon fonctionnement d'un service, par exemple, est une notion complexe à manier dans la mesure ou elle met en tension un droit et un principe de réalité. De plus, bien que libre de manifester ses convictions, un usager ne peut les opposer à l'administration et, par exemple, refuser de pratiquer un sport ou d’assister à un cours. Pour ce qui concerne les agents de la fonction publique, si la neutralité est leur obligation, elle ne concerne que l’expression de leurs convictions et non leurs convictions elles-même dont ils restent évidemment libres. Ainsi « l’administration se doit de respecter leurs convictions religieuses dans la mesure où elles sont compatibles avec le bon fonctionnement du service »*. Cette reconnaissance donne par exemple droit aux agents de demander des autorisations d'absence pour fêtes religieuses, comme l'organise la circulaire du 10 février 2012. Citant cette circulaire, le Rapport annuel de l’Observatoire de la laïcité 2015-2016 généralise en précisant que « certains aménagements du temps de travail des agents publics peuvent être autorisés au nom de la liberté religieuse » (p. 109).

Un besoin de clarification et d'outils

Au-delà des droits et devoirs de chacun, agents de la fonction publique ou usagers, si la laïcité est régulièrement au cœur des débats, c'est qu'elle cristallise les tensions et évolutions de la société. D'un côté, le retour d'une laïcité « de combat » qui cherche à étendre le devoir de neutralité religieuses à l'ensemble de l'espace public pour cantonner le fait religieux à la sphère privée. De l'autre, l'expression d'une religiosité plus marquée et plus visible dans l'espace public. Cette ligne de tension se retrouve également dans les collectivités publiques, à la fois en interne et dans la relation aux usagers, notamment dans le travail social. Pour y faire face, les agents et leurs encadrants ont autant besoin de clarification sur les principes et les règles que d'outils pratiques.

* You-Kheang Alexandre, « Les convictions religieuses. Quelle place dans l'administration ?», Les Cahiers Dynamiques 1/2012 (n° 54), pp. 26-34. [En ligne payant](consulté le 16 juin 2016).