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Le non-recours aux politiques sociales : quels freins à s’emparer de cet enjeu ? (2)


Dans l’ensemble il n’y a guère eu de progrès manifestes ces dernières années dans l’accès aux droits sociaux. C’est le constat dressé tant par le Défenseur des droits dans son rapport 2016 (qui parle même de tendance au recul) que par le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur les politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux (Gisèle Biémouret, Jean-Louis Costes). Les rapporteurs pointent « un hiatus entre l'objectif poursuivi et le déficit de gouvernance et de pilotage » en matière d’accès aux droits. Ce dernier rapport qui illustre bien les difficultés concrètes à mener une politique de réduction du non-recours s’est appuyé sur l’enquête menée sur les raisons du non-recours à plusieurs prestations dans deux départements pauvres, la Seine-et-Marne et la Loire-Atlantique (Blanchet, N., Giffard B, L'héreder A, Meunier M, Olm C, Revil H, Rode A, Evaluation du non-recours aux minima sociaux et aux soins des personnes en situation de précarité sociale, Assemblée Nationale, 2016).

Déjà, quantifier le non-recours est déjà un exercice complexe

Le taux de recours à une prestation correspond au ratio de la population qui reçoit une prestation sur le total des individus éligibles à un moment donné. Déterminer la population éligible, c’est là que le bât blesse. Cela suppose de disposer de fichiers de la population comprenant l'ensemble des variables nécessaires pour déterminer quels sont les bénéficiaires potentiels. Or de telles fichiers n'existent pas, surtout au niveau local, ce qui oblige à un effort laborieux de croisement de données. Ce déficit d’indicateurs explique pourquoi on parle d’estimation plutôt que de mesure du non-recours, et surtout pourquoi il est compliqué de mesurer les résultats d’une politique sur le non-recours.

L’enquête menée sur les deux départements déplore une gouvernance confuse sur l’enjeu du non-recours

Les textes applicables, à commencer par le Code de l'action sociale et des familles, « impliquent tout le monde sans responsabiliser personne ». Sur le terrain, la répartition des rôles entre la multiplicité d’intervenants est floue et le foisonnement d’interlocuteurs est dommageable. A côté des organismes sociaux, une myriade d’acteurs territoriaux contribue de manière significative à la lutte contre le non-recours : services publics (CCAS et CIAS, CLIC, services territorialisés d’action sociale des Départements, service public de l’emploi, etc.), acteurs associatifs, etc. Les rapporteurs estiment que s’il existait un dispositif de gouvernance partagé dans la lutte contre l'exclusion et le non recours aux droits sociaux, piloté par les départements, la lutte contre le non-recours pourrait gagner en efficacité.

Multiplicité des intervenants dans un département en matière d’accès aux droits sociaux

Source : Blanchet, N., Giffard B, L'héreder A, Meunier M, Olm C, Revil H, Rode A, Evaluation du non-recours aux minima sociaux et aux soins des personnes en situation de précarité sociale, Rapport final pour le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée Nationale, 2016 

Des organismes qui n’ont pas intérêt à agir sur le non-recours

De nombreux acteurs du social ont des réticences fondées à partir à la (re)conquête des publics qui ne font pas appel à leur offre. Qu’ont-ils vraiment à gagner à réduire le non-recours ? Pas grand-chose répond le rapport. Prenons les caisses d’allocations familiales : « Les personnels de direction des CAF n’ont aucune incitation à développer l’accès aux droits car cela aura pour conséquence d’alourdir la charge de travail de leur caisse et de dégrader leurs indicateurs de gestion. Or de ces indicateurs dépendent, d’une part, les primes et les carrières des personnels de direction eux-mêmes, et d’autre part, le climat social dans chaque caisse via l’intéressement des agents, c’est-à-dire leur rémunération variable en fonction de leur performance. » Dans les CAF, les agents ont d’autant moins intérêt à ouvrir des droits supplémentaires que convaincre des personnes rétives impose de démultiplier des efforts.

Ce résultat corrobore celui établi par d’autres enquêtes : des travailleurs sociaux et médico-sociaux sont réticents à aller chercher les publics absents de leurs dispositifs. Une partie d’entre eux estiment qu’il revient aux personnes concernées de faire un effort minimal pour se saisir de leurs droits, et non aux services sociaux de lever tous les freins, à moins de basculer totalement dans l’assistanat. D’autres professionnels mettent en avant des moyens insuffisants pour s’attaquer au non-recours (Philippe Warin, « L'action sur le non-recours devant des résistances du travail social », Revue française des affaires sociales, n°1-2, 2014, Catherine Chauveaud, Pierre Mazet, Philippe Warin, « Retour d’expérience sur le « Baromètre du non-recours » - Rapport qualitatif final », Région Rhône-Alpes/Projet UNIDAD, février 2013).

Le rapport donne deux grands axes d'action. D'une part, mieux repérer les personnes éligibles, en diffusant l'information sur l'accès aux droits et en généralisant l'échange et l'exploitation des données (à ce titre il est proposé d’utiliser les outils de lutte contre la fraude pour détecter le non-recours) ; d'autre part, rendre les prestations plus accessibles, en tirant parti du numérique, en formant les agents d’accueil au premier accompagnement des personnes précaires, en améliorant la domiciliation, et en simplifiant les minima sociaux.