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Le non-recours volontaire aux prestations sociales invite à s’interroger sur la pertinence de certaines politiques (3)


Le non-recours aux droits sociaux est en partie un problème d’obstacles générés par le fonctionnement des organisations et de contenu ou de modalités des offres qui sont proposées (voir les fiches 8 et 9 du document L’action sociale & les usagers). Un livre vient à point nommé pour l’établir et faire l’état des lieux sur la question du non recours : Le non-recours aux politiques sociales (PUG, 2016) de Philippe Warin, responsable de l’Observatoire du non-recours aux droits et services (Odenore). L’une des thèses de l’ouvrage est que le non-recours est principalement la conséquence de défaillances dans la construction des politiques et dans leur réalisation, alors qu’en général on tend surtout à l’imputer aux personnes et à des facteurs socioculturels. Autrement dit, des politiques ne sont pas en capacité d’atteindre complètement leurs publics.

Le non-recours volontaire traduit une forme de désaccord
Le livre accorde une attention toute particulière au non-recours volontaire. Des personnes font le choix de ne pas demander ou de ne pas utiliser une offre parce qu’elles n’en partagent pas les logiques d’action, les principes, ou les représentations qu’elles véhiculent. Pour le chercheur, ce non-recours est une forme de désaccord avec l’offre publique. A ce titre, dès lors qu’il est volontaire et repose sur la contestation de la légitimité d’une politique ou de ses modalités, le non-recours pourrait être une forme de « citoyenneté active ». Par exemple le RSA activité a été largement refusé par le public auquel il était destiné (non-recours supérieur à 60%) parce que des gens estimaient que cette aide pérennise le travail précaire. On a vu à plusieurs reprises les principes qui forment le colonne vertébrale d’une politique heurter les destinataires, comme le principe du « reste à charge » pour l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS) et l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Autre exemple, les « paniers solidaires » proposés par des organismes caritatifs et des communes : de nombreuses personnes n’en font pas la demande selon Philippe Warin pour ne pas s’exposer en public dans la préparation des paniers avec d’autres habitants et des professionnels, ce qui traduit leur désaccord avec la norme principale du dispositif : associer l’assistance à un travail de socialisation.

Comprendre les raisons du non-recours pourrait permettre de rendre des politiques plus pertinentes
Aux yeux de Philippe Warin, faire prendre conscience que le non-recours ne renvoie pas à la figure du consommateur râleur et mécontent, mais à une expression de citoyenneté pourrait permettre de lever la réticence d’une partie des professionnels à lutter contre ce phénomène. Le non-recours par non-demande invite à prendre en compte le point de vue du public sur les objectifs et les conditions d’accès aux droits et services pour redonner de la cohérence, de la pertinence et de la légitimité aux politiques publiques. La non-demande peut aussi survenir parce que l’offre a des inconvénients qui contrebalancent ses avantages : elle paraît insuffisante, de mauvaise qualité, ou elle est stigmatisante. Des ménages préfèreront alors trouver des alternatives, pour mieux répondre à leurs besoins, ou protéger leur image. L’offre publique peut aussi leur paraître dévoyée : ils ne mettront pas leur enfant dans le collège de secteur parce qu’il tire les bons élèves vers le bas ; ils ne mettront pas leurs enfants dans le centre de loisirs parce que ces lieux ne remplissent plus leur rôle de brassage social, etc. Il existe aussi une non-demande par civisme lorsque des personnes préfèrent se restreindre ou faire autrement pour que d’autres aient la priorité, par exemple pour accéder à des soins gratuits, ou à un logement social. De tels usagers ne recourent pas parce que l’offre ne cadrent pas avec la représentation qu’ils se font d’eux-mêmes, ou avec leur conception de ce qui est juste ou bon pour la société.

Les prestations qui font le plus l’objet de non-recours sont les prestations ciblées, parce que potentiellement stigmatisantes
C’est une conclusion qui ressort des enquêtes. Le ciblage sur des groupes ou des territoires peut conduire à une stigmatisation de leurs destinataires et être une source de non-recours. Notre système de protection sociale repose en effet sur le principe de quérabilité des prestations : pour percevoir une aide, il faut d’abord la réclamer. Des personnes auront peur d’être disqualifiées par l’octroi de prestations destinées aux plus pauvres. Pour de nombreux chercheurs, si l’aide stigmatise, ce n’est pas une conséquence involontaire des politiques menées, cela relève au contraire de l’ADN des programmes sociaux qui, en obligeant la personne à s’exposer, limitent le recours aux dispositifs. Enfin, plus le public ciblé est restreint, plus il est difficile d’obtenir l’adhésion du reste de la population au financement du dispositif. La solution proposée ? Aller vers plus d’universalité dans les droits sociaux. L’idée d’un revenu universel de base vient d’ailleurs dans cette logique.

L’exploitation d’une enquête menée pour le Défenseur des droits livre de nombreux résultats
L’exploitation des résultats détaillés de la grande enquête sur la population réalisée au printemps 2016 pour le Défenseur des droits apporte des clés pour mieux comprendre le phénomène du non-recours, et devrait se poursuivre. Parmi les rapports publiés sur cette base, celui qui porte sur les « Relations des usagers avec les services publics » (30 mars 2017) met l’accent sur deux problématiques : les difficultés que rencontrent les personnes en situation de précarité sociale et économique et les difficultés liées aux processus de dématérialisation engagés par de nombreux services publics.