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L’analyse coûts-bénéfices est-elle applicable à l’investissement social ?


Montrer de manière rigoureuse qu’un investissement public rapporte à long terme davantage qu’il ne coûte : voilà de quoi faire rêver nombre de décideurs politiques. Très répandue dans le domaine de l’aménagement, en particulier celui des infrastructures de transport, l’analyse coûts-bénéfices des projets et des politiques fait depuis quelques années son apparition dans le secteur des politiques sociales. Dans ce domaine, un de ses principaux intérêts consisterait à évaluer l’impact de certaines dépenses de fonctionnement (comme par exemple celles liées à l’éducation ou à la formation), qui peuvent être considérées à bien des égards comme une forme d’investissement « social ». Une récente étude de France Stratégie discute l’intérêt et la faisabilité de ces méthodes d’évaluation socioéconomique dans notre pays.

L’évaluation socio-économique de l’investissement social : kézako ?

La notion d’investissement social s’est généralisée dans les années 2000 et est devenue un pilier du renouvellement des politiques publiques dans le domaine social. Cheville ouvrière de ce déploiement, la Commission européenne définit l’investissement social comme un ensemble de politiques qui visent à « investir dans les personnes en adoptant des mesures pour renforcer leurs compétences et leurs capacités, leur autonomie et leur permettre de participer pleinement au monde du travail et à la société. » Cette approche permet d’envisager certaines dépenses de fonctionnement, comme celles liées à l’éducation et à la formation professionnelle, comme des investissements qui permettent d’accroître les capacités de production ou d’adaptation des individus. L’idée est de "prévenir plutôt que guérir", en supposant qu’une personne mieux formée dès le départ sera moins fragile tout au long de sa vie et nécessitera donc moins de dépenses d’assistance ou d’accompagnement. Considérées ainsi, ces investissements doivent en théorie rapporter à la société davantage qu’ils ne lui coûtent. Mais peut-on en faire la démonstration ? C’est ce que cherchent à faire les évaluations socio-économiques de l’investissement social, en réalisant un bilan comparé des coûts et des bénéfices économiques de ces politiques.    

L’exemple de la réduction des tailles des classes de maternelle aux USA

France Stratégie s’appuie sur un exemple qui a le mérite d’être pédagogique. Réalisée par le Washington State Institute for Public Policy [WSIPP], une ONG spécialisée dans l’analyse coûts-bénéfices des politiques publiques, l’étude porte sur la réduction de la taille des classes dans les maternelles. Concrètement, cette politique suppose un accroissement de l’investissement public afin d’augmenter le nombre de classes et de professeurs. Mais ce coût supplémentaire a des effets positifs sur les élèves, dont il s’agit d’évaluer la valeur monétaire. Pour ce faire, le WSIPP s’appuie sur plusieurs dizaines d’études menées aux États-Unis qui évaluent les effets d’une baisse du nombre d’élèves dans les classes maternelles à court et moyen terme. Constatant un effet bénéfique sur le niveau des élèves, le WSIPP extrapole alors ces résultats sur 50 ans et les convertit en valeur monétaire : par exemple, la mesure génère indirectement des économies sur les coûts liés à la délinquance et à la santé, elle augmente les revenus (et donc les impôts collectés), etc. Au final, une mesure qui coûte en moyenne 214 dollars par élève voit sa valeur actuelle nette estimée à 1456 dollars, soit un ratio bénéfices/coûts de 7,8. Dit autrement, la « dépense » engagée rapporterait à la société presque huit fois plus. Comment mieux illustrer la notion d’investissement social ?  

Des difficultés techniques à ne pas négliger

Bien que séduisantes sur le papier, ces formes d’analyse coûts-bénéfices présentent de nombreuses difficultés pratiques. Les auteurs de la note de France Stratégie rappellent par exemple que les investissements sociaux sont très différents des investissements en infrastructures, pour lesquels ces évaluations sont aujourd’hui courantes. Les effets des politiques sociales sont par exemple beaucoup plus difficiles à évaluer et à anticiper, et même si le champ de l’évaluation d’impact s’est beaucoup développé ces dernières années, il faudra sans doute mener encore bien des études de cas pour établir des extrapolations suffisamment solides. France Stratégie note à ce propos que « le premier frein a l’application ex ante du calcul socioéconomique aux politiques d’investissement social réside dans la rareté des évaluations existantes sur les effets bruts de ces politiques (…). » L’une des principales préconisations de France Stratégie consiste donc à développer les évaluations d’impact, qui sont le préalable à toute analyse coûts bénéfices. Une piste consiste à organiser les conditions techniques qui permettent l’appariement de données administratives dans le cadre juridique existant (comme le règlement général sur la protection des données). Une autre piste consiste à inciter les chercheurs à réaliser des enquêtes et créer des bases de données agrégées, comme il en existe dans les pays anglo-saxons.

Une autre difficulté tient ensuite à la transformation de ces évaluations d’impact en valeurs monétaires. Sur ce point, même si des carences existent, France Stratégie semble plus optimiste quant à la possibilité de mener à bien de telles opérations sur la base des données déjà disponibles en France ou à l’étranger.

Enfin, on notera que l’organisme public ne fait en revanche guère mention des limites éthiques propres à l’évaluation monétaire. Cette dernière est pourtant régulièrement sujette à critiques, puisque certains choix apparemment très techniques et scientifiques cachent en réalité des arbitrages éminemment éthiques, pour ne pas dire polémiques. La valeur qu’il convient d’accorder à une vie humaine est, par exemple, une question classique qu’il convient d’arbitrer dans le domaine de l’évaluation des infrastructures , mais aussi pour les politiques de santé.