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La maîtrise des dépenses sociales départementales : à quel coût ?


Aurélien Boutaud | 18 septembre 2019 | Mots-clés accompagnement politiques publiques Travail social | Fils rouges politiques publiques

L’Observatoire national de l’action sociale publie chaque année les résultats d’une enquête menée auprès d’une quarantaine de Départements et de Métropoles (dont celle de Lyon) sur la répartition et l’évolution des dépenses départementales d’action sociale. Les résultats de l’enquête 2018, révélés en juin dernier, montrent une évolution maîtrisée de ces dépenses, dans un contexte marqué par des instructions gouvernementales qui invitent les collectivités à contenir les hausses budgétaires. Mais l’ODAS craint que cette contrainte amène les Départements à se concentrer de plus en plus sur les dépenses obligatoires que sont les allocations, au détriment des autres dépenses sociales, notamment celles qui concernent la prévention et l’accompagnement.

Des dépenses sociales en hausse contenue…

En extrapolant les résultats de son enquête à l’échelle nationale, l’ODAS estime le niveau de dépenses sociales des Départements à 37,9 milliards d’euros, dont une très large majorité directement à la charge des Départements – soit 29,5 milliards d’euros de dépenses nettes, une fois les contributions de la CNSA et de l’Etat déduites. Ces dépenses sont en hausse de 1,3% par rapport à l’année précédente, ce qui signifie que les Départements sont globalement parvenus à tenir l’objectif proposé par le gouvernement de limiter les dépenses des grandes collectivités à 1,2% par an (dans le cadre des contractualisations de  la loi de programmation des finances publiques 2018-2022). Dans une présentation de l’étude de l’ODAS, l’Assemblée des Départements de France (ADF) rappelle à ce propos que, « face aux difficultés engendrées par la progression des dépenses sociales, les départements ont engagé des efforts conséquents de maîtrise de leurs dépenses bien avant les contrats financiers, que seuls 45 d’entre eux ont au demeurant signés ».

Car de fait, la progression des dépenses sociales est forte au cours des dernières années. Les dépenses nettes des Départements ont été multipliées par trois entre 2001 et 2018, notamment (mais pas seulement) du fait de l’accroissement du nombre et des montants des minima sociaux. Or les contributions de l’Etat et du CNSA restent minoritaires pour ces allocations, si bien que le montant net restant à la charge des Départements (ce qu’on appelle la « charge nette ») s’est considérablement accru. La charge nette d’action sociale a par exemple augmenté de près de 7 milliards d’euros de 2010 à 2018. Or plus de 40% de cette hausse (2,9 milliards d’euros) est due à l’envolée des dépenses de prestation du RSA.

Entre 2017 et 2018, c’est l’augmentation des prestations d’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) qui a le plus augmenté, alors même que cette prestation est intégralement prise en charge par les Départements, sans contribution de l’Etat (elle représente de ce fait le premier poste de charge nette, même si le RSA est le premier poste de dépense).

La Banque postale, qui participe à la réalisation de l’étude de l’ODAS, souligne que, en contrepartie, « la baisse tendancielle des dépenses de fonctionnement est clairement marquée depuis le début de la décennie » : en 2018, les Départements ont par exemple réduit leurs dépenses de fonctionnement de 0,9%.

…au prix d’une dégradation de l’accompagnement social ?

Au final, la maîtrise des dépenses est donc trompeuse : d’un côté les dépenses obligatoires comme les allocations augmentent de 2%, tandis que d’un autre côté l’ensemble des autres dépenses sociales progresse de moins de 0,7%. L’ADF rapporte les propos du fondateur et délégué de l’Odas, Jean-Louis Sanchez, pour qui « l’équilibre n’est pas bon entre la solidarité ‘juridique’ – allocations légales, hébergement, évolution des salaires – et la solidarité ‘inventive' » qui sont pourtant « intrinsèquement liées à la principale mission sociale des départements : agir en matière de prévention, d’insertion et d’accompagnement social (…). Le rôle des départements semble ainsi de plus en plus impacté par des responsabilités gestionnaires qui réduisent leurs marges de manœuvre pour intervenir en amont des problèmes et d’empêcher leur aggravation ». Par exemple, les dépenses consacrées aux actions d’insertion ont reculé de 10% en 2018. Et même si l’ODAS remarque que certains Départements trouvent le moyen d’innover afin de faire face à ces contraintes, d’autres semblent résignés à ne plus faire que le minimum obligatoire.

Menaces sur les recettes à l’avenir ?

Pour être complet, il faut bien entendu mettre en parallèle des dépenses les recettes fiscales. Ces dernières ont progressé en 2018 de 1,2 %, soit un niveau comparable à la hausse des charges. Cette hausse est principalement due à l’évolution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui sont liés au prix et au volume de transactions immobilières, et qui ont connu une hausse de 4 % en 2018 (contre 16,5 % en 2017 et 7,5 % en 2016). L’ODAS prévient en conclusion que « cette situation ne perdurera pas car certains départements estiment déjà qu’un renversement de tendance se dessine en matière immobilière. Ce serait extrêmement préoccupant car les efforts demandés aux départements sur le plan social ne peuvent que s’amplifier. D’ailleurs les départements s’attendent déjà à devoir prendre en charge une partie des dépenses nouvelles liées à l’adaptation de la société française au vieillissement et à la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la pauvreté. »